2021年1月20日，人民银行、外汇局联合发布《银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资工作指引（试行）》（下称《指引》）。此次《指引》的出台，旨在进一步落实2018年金融系统反洗钱工作会议和2019年反洗钱工作部际联席会议第十次工作会议精神，通过规范银行跨境业务管理，进一步巩固和筑牢跨境反洗钱监管工作的“第一道防线”，切实防范洗钱、恐怖融资及跨境资金非法流动风险。
《指引》出台背景
一是防范跨境洗钱风险，维护国家经济金融安全。近年来，新兴金融业务、金融工具、金融平台极大地增加了跨境资金流动的规模和频次，也使得风险因素更易集聚。伴随着跨境贸易投资便利化水平的提升和金融市场双向开放的推进，防范跨境业务洗钱风险任务加重。对此，外汇局以打击地下钱庄和跨境赌博为重点，重拳出击，严厉惩治非法跨境金融活动，及时封堵上游犯罪活动资金外逃通道，配合公安机关破获多个地下钱庄和跨境赌博案件，为我国跨境业务反洗钱工作提供了坚实支持。但随着对外开放水平的不断提升，跨境洗钱和恐怖融资活动更具隐蔽性、复杂性，全面提升银行等金融机构跨境业务反洗钱和反恐怖融资风险防控水平关乎国家经济金融安全。而在这方面，虽然近年来我国反洗钱和反恐怖融资监管体系逐步完善，但对金融机构跨境业务反洗钱和反恐怖融资风险防控尚缺乏完备、系统的监管措施。《指引》的出台是对金融机构跨境业务的进一步规范和强化，为跨境反洗钱监管提供了有力支撑。
二是接轨国际监管标准，落实反洗钱互评估整改要求。加强反洗钱和反恐怖融资监管是国际金融监管发展的大势所趋，也已经成为当前中国参与全球治理、扩大金融双向开放的重要手段。目前，国际社会已建立起一套完整的反洗钱标准和执行机制，这对我国反洗钱工作提出了更高要求。2019年2月、5月和8月，中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告先后通过金融行动特别工作组（FATF）、欧亚反洗钱和反恐怖融资组织（EAG）以及亚太反洗钱组织（APG）全会审议，进入“强化后续程序（enhanced follow-up）”阶段。为落实互评估后续整改要求，人民银行对互评估报告中所指出的问题进行了梳理，起草整改方案并进行责任分工。2019年12月，反洗钱工作部际联席会议第十次工作会议召开，进一步推进互评估后续整改工作。《指引》的出台，正是积极完善跨境反洗钱监管、推进落实互评估后续整改要求的体现。通过及时修订并完善跨境业务反洗钱和反恐怖融资规章制度，将跨境反洗钱要求嵌入对金融机构的日常监管，进一步落实金融机构在跨境反洗钱方面的主体责任。
三是促进金融机构不断提升反洗钱合规和风险管理水平。金融市场双向开放的深入推进，有助于市场主体统筹运用国内国外两个市场、两种资源来优化资金配置效率，但在客观上也为跨境洗钱活动提供了便利条件。实践中，一些金融机构对跨境反洗钱工作的重视程度不够，在跨境业务客户身份识别、风险评估以及相关尽职调查上仍存在明显不足，这既不利于银行在办理跨境业务中有效防控跨境洗钱和恐怖融资风险，同时也增大了金融机构自身在“走出去”过程中的风险暴露。因此，亟需强化银行跨境反洗钱和反恐怖融资风险意识，健全自身跨境洗钱风险管控机制，及时监测、识别和防控跨境洗钱和恐怖融资风险。
《指引》主要特点
《指引》共六章三十五条，从跨境业务主体识别、业务风险识别与尽职调查、报告制度和资料留存、内控建设等方面构建银行等机构跨境反洗钱和反恐怖融资的工作规范，并将反洗钱管理要求与交易真实性、合规性管理原则有机结合，主要具有以下几方面特点。
一是遵守国际惯例。从国际反洗钱监管经验看，监管机构普遍将金融机构作为反洗钱监管的最前线和主要支柱。这其中，银行在国家支付体系以及金融资产托收和转移过程中处于中枢地位，且直接面向客户提供金融服务，具有识别发现各种违法交易最为有利的条件。但长期以来，由于银行对反洗钱风险认识不够准确、深入，在监测和辅助打击异常可疑跨境交易方面的作用尚未得到有效发挥。《指引》遵守国际惯例，根据银行展业特点和业务流程，制定了银行在跨境业务领域的尽职审核要求，进一步压实银行责任；同时要求非银行金融机构、非银行支付机构、清算机构、个人本外币兑换特许业务机构等从事跨境业务的机构参照执行，督促金融机构自觉履行识别、评估、监测和控制跨境业务洗钱和恐怖融资风险的职责。
二是坚持问题导向。近年来，随着外汇管理简政放权力度不断加大，相关业务办理审核权限多已下放至银行。银行在业务办理过程中能否对相关业务进行有效的真实性和合规性审核，将直接影响跨境反洗钱风险的防控效果。外汇局组织开展的外汇业务专项检查结果表明，银行跨境反洗钱违规问题多发、频发的一大主要原因便在于银行内控合规体制机制的不完善，对相关业务的风险识别、评估、监测和管理能力不足，更严重的是，银行内部还有个别人员参与违法犯罪活动。对此，《指引》要求银行以风险为本，切实履行“了解你的客户、了解你的业务、尽职审查”职责，有效识别、评估、监测和控制跨境业务洗钱和恐怖融资风险。
三是细化监管要求。《指引》聚焦于跨境监管职责，在现行的反洗钱法律法规框架下，结合跨境业务特点和外汇管理实践，对银行跨境业务反洗钱工作提出细化要求，强调银行对跨境业务洗钱和恐怖融资风险的识别、评估、监测和控制等工作应贯穿整个跨境业务流程，包括背景调查、业务审核、持续监控、信息资料留存等；明确银行在开展客户尽职调查、审查跨境业务时应关注的重点事项，要求银行针对不同类型的客户及跨境服务和产品进行风险评估和分类，以适用差异化的反洗钱反恐怖融资风险管理措施，为银行切实履行好跨境反洗钱和反恐怖融资风险职责提供方向和参考。
四是管理口径覆盖本外币跨境业务。随着人民币国际化和资本项目可兑换的不断推进，跨境人民币业务规模及占比不断上升，加快推进跨境本外币一体化监管要求日趋迫切。实践中，部分市场主体利用跨境本外币政策差异和监管差异实施跨境洗钱活动，使跨境洗钱资金流动风险更加复杂化。对此，《指引》坚持本外币业务一体化管理框架，从跨境业务定义到规则条款再到监管要求上均不区分币种，以实现跨境反洗钱在币种口径上的“全覆盖”，进一步遏制跨境洗钱活动。
《指引》对银行展业提出的要求
首先，从“合规为本”转向“风险为本”。过去，银行在外汇业务中往往对不同主体、不同产品、不同业务实施统一趋同的合规要求。按照《指引》的要求，银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资风险防控工作需综合考虑各方面因素，在继续确保外汇合规的前提下，围绕《指引》要求，进一步强化风险识别、评估和防范，以风险评估为前提、以风险管理为核心，根据客户风险和业务风险等级采取与风险相称的尽职审查措施，从而提升风险防控质量与效率。
其次，从过程导向转向结果导向。与过往外汇业务展业要求专注过程，侧重规范银行审核材料的措施和程序相比，《指引》明确了监管目标是规范银行跨境业务管理，防范洗钱、恐怖融资及跨境资金非法流动风险。在具体尽职审查措施方面，《指引》坚持以结果为导向，允许银行根据自身业务开展情况决定风险管理的有效方式，对于低风险客户和低风险业务可相应简化审查措施，对于高风险客户或高风险业务则应采取强化审查措施，要求客户提供或主动收集更多直接证明材料，通过第三方查证或联网核查等手段和方式深入了解、全面分析客户身份和交易背景，增强监管有效性和精准性。
再次，从逐笔审查转向全周期监控。按照《指引》的要求，银行对跨境业务洗钱和恐怖融资风险的识别、评估、监测和控制工作需贯穿整个跨境业务流程。前端，从交易真实性审核向前端客户识别与准入延伸，树立客户风险识别、开户准入与分类管理理念；中端，从交易单据的表面合规向商业合理性与逻辑合理性的实质合规逐步深入；后端，从逐笔交易的事前审查向对客户身份及资金交易行为的全生命周期持续监控拓展。
最后，加强内控合规体系建设。目前，一些银行对反洗钱和反恐怖融资工作的重视程度仍然不够，对反洗钱和反恐怖融资成本投入的认识不够准确。为落实《指引》的要求，未来银行应结合跨境业务流程及管理要求，不断探索加强内控合规体系建设，建立健全反洗钱和反恐怖融资风险识别、评估、监测和控制的管理制度和职责分工，并定期稽核评估，及时纠偏整改，不断提升跨境反洗钱和反恐怖融资的工作能力和水平。
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